Como último ato de governo, Jair Bolsonaro aprofunda a financeirização e especulação do setor mineral

Por Pablo Pires Fernandes*

O último presente da gestão de Jair Bolsonaro para o setor mineral foi claro: liberar instrumentos de mercado para facilitar a captação de recursos pelas mineradoras.

A demanda, atendida agora, foi articulada durante os 4 anos de mandato do presidente que ficará marcado pela desregulamentação da mineração.

O pacote que está sobre a mesa da gestão de Luís Inácio Lula da Silva recebeu o nome de Iniciativa Mercado de Minas e Energia (IMME) e tem como objetivo “aperfeiçoar a eficiência e o investimento privado no Brasil”.  

O modelo é fortemente inspirado no agronegócio.

O governo criou iniciativas de crédito e títulos no mercado para  favorecer todo o setor, mas também as pequenas e médias empresas – que faturam até R$ 100 milhões por ano – e o garimpo.

A iniciativa adota parâmetros do agro e sobretudo o modelo adotado no Canadá, onde a mineração tem títulos e ativos na Bolsa de Valores que proporcionam a circulação especulativa. O Canadá é o centro financeiro da mineração mundial e, ao longo dos últimos anos, foi ator central nas articulações com o MME e o IBRAM, grupo que reúne quase 90% da mineração feita no Brasil.

Além de importar o modelo de financeirização canadense, o governo Bolsonaro e as gestões de Bento Albuquerque e Adolfo Sachsida, ex-braço direito de Paulo Guedes, consideram o Canadá modelo também para a mineração em terras indígenas.

Outro foco também é claro: os minerais considerados “estratégicos” e essenciais para a transição energética, especialmente o lítio, cobre e níquel, entre outros. Grandes projetos para cobre e níquel estão em andamento, especialmente em Minas Gerais e no Pará e outros devem ser implantados na próxima década.

No lítio, o governo publicou decreto em julho abrindo o mercado brasileiro e favorecendo diretamente montadoras de automóveis que dependem de todos esses minerais “críticos” para a bateria dos carros elétricos, como a Tesla de Elon Musk, a Volkswagen e outras.

Para especialistas, a proposta que aprofunda a financeirização deveria ter sido avaliada com a participação de gestores de meio ambiente e com a sociedade civil, o que não aconteceu.

A “eliminação de barreiras regulatórias” e o oferecimento de um “porto seguro” para os investidores na mineração foi o principal objetivo de Bolsonaro e cia e é o cenário deixado para a gestão Lula.

Para Giliad de Souza, professor da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Sul e Sudeste do Pará (Unifesspa), trata-se do “caso clássico do setor que está tentando se titularizar” e “a intenção seria a criação de novos marcos jurídicos que viabilizem a legalização de pequenas atividades minerais e a possibilidade de acesso a crédito, sobretudo créditos subsidiados”.

De acordo com o MME, as ações da Iniciativa de Mercado de Minas e Energia preveem um Fundo de Investimento nas Cadeias de Mineração, modelo copiado do Fiagro para disponibilizar ativos na Bolsa de Valores (B3) de São Paulo; a criação de uma Letra de Risco Minerário, voltado para a pesquisa; da Cédula de Produto Minerário, com promessa futura de ganhos; de um Fundo Garantidor Solidário Minerário; e do Patrimônio de Afetação Minerária. Uma proposta de Lei Ordinária foi elaborada para contemplar tudo isso.

Para o professor, essa dinâmica de financeirização traz um problema típico de qualquer bem que seja titularizado. Hoje, isso já acontece no mercado de minério de ferro, que permite transações de toneladas de minério de ferro sem que os envolvidos tenham, de fato, minério extraído.

“Isso traz consigo um nível de especulação sobre o preço que os torna voláteis. Vai criar uma dinâmica de precificação sobre os metais independentemente da dinâmica de oferta e demanda do metal em si. Esse papel pode ser emitido por grandes investidores internacionais que não necessariamente têm a capacidade de produzir minério, mas têm a capacidade de ganhar em cima do mercado financeiro”, explica Giliad.

A proposta recomenda ainda a criação de fundos de investimentos voltados para as cadeias de mineração e títulos de direitos minerários como instrumentos de captação de recursos no mercado de capitais.

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Modelo canadense e do agronegócio, implantado no Brasil, tendem a aumentar a especulação e a pressão sobre comunidades impactadas pela mineração

Em junho, a Agência Brasileira para o Desenvolvimento e Inovação do Setor Mineral Brasileiro (ADIMB) levou uma delegação para participar de uma rodada de negociações na Toronto Stock Exchange e TSX Venture Exchange, no Canadá, para abrir o mercado brasileiro e buscar investimentos.

Tádzio Coelho, professor e pesquisador de geografia e ciências sociais da Universidade Federal de Viçosa (MG) afirma que o ministério se espelha no modelo canadense, que “busca financiamento na Bolsa de Valores para arcar com os custos dos investimentos, principalmente na América Latina, sejam pequenas, médias ou grandes empresas”.

Para o professor, com a financeirização “a empresa se pauta mais na questão de repasse para os acionistas do que na lógica de produção”. Ele cita o exemplo da Vale, que passou por um “segundo processo de privatização”, no governo de Michel Temer, em 2017, quando grandes fundos de pensão (Caixa, Petrobras e Banco do Brasil, sobretudo) venderam as ações no mercado e foram adquiridas por grandes fundos de investimento como a BlackRock.

Tádzio explica que, no Brasil, as pequenas e médias empresas sempre estiveram mais ligadas ao processo de produção propriamente dito, o que chama de chão de mina, e que com a financeirização, a lógica poderá sofrer alterações. “Os interesses dos acionistas passam a ter mais centralidade nos processos decisórios dessas empresas. Isso inclusive explica porque a Vale passa a dirigir cada vez manos recursos para a segurança e manutenção de barragens nos anos de 2015, o que explica em parte o rompimento da barragem de Brumadinho ou de Mariana.”

O professor acredita que o modelo financeirizado – com a especulação ganhando papel mais central em detrimento da produção – é uma tendência crescente desde os anos 2000 e que deve atrair as pequenas e médias empresas do setor minerário. Mas ressalva que essa dinâmica cria um endividamento financeiro junto aos investidores e, portanto, as empresas “precisam então dar o pagamento de dividendos para os acionistas como papel central na lógica produtiva da empresa”.

Atualmente, existem 38 mineradoras no Brasil com 95 propriedades listadas na Toronto Stock Exchange e na TSX Venture Exchange. Em 2021, essas empresas levantaram aproximadamente US$ 336 milhões em capital próprio.

Luiz Jardim, professor de geografia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisador do Grupo de Pesquisa e Extensão Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade (PoEMAS), diz que a proposta é “um desejo muito antigo do setor mineral, que vislumbra o modelo canadense, já que o setor mineral brasileiro e a pesquisa mineral brasileira não é financeirizada”.

De acordo com Luiz, o setor mineral brasileiro diz que isso impede a chegada de crédito de empréstimos e investimento do setor financeiro e bancário, que são restritos segundo o modelo atual. “As pessoas só conseguem crédito bancário com empresas com ativos, empresas com algum lastro”, diz. “Muitas dessas propostas vão no sentido de alimentar uma economia de alto grau especulativo, como é o modelo canadense.”

Luiz Jardim explica que o modelo carrega “um problema de origem, porque, diferentemente de outros setores da economia, como as linhas de crédito rural, a possibilidade de você chegar numa área agrícola, plantar e não dar nada, é muito mais baixa do que você comprar uma área de mineração e achar algo economicamente viável”.

Promessas de “dobrar a participação da mineração no PIB” são antigas. Bolsonaro aprofundou o “neoextrativismo-ultraliberal”

O principal parceiro do MME para a elaboração deste modelo foi o Instituto Brasileiro da Mineração (Ibram), entidade que representa as maiores instituições e empresas do setor no país. O diretor de relações institucionais do Ibram, Rinaldo Mancin, defende a proposta afirmando que o ministro de Minas e Energia, Adolfo Sachsida, “abraçou a ideia de ampliar e robustecer os mecanismos de financiamento da atividade mineral”.

Mancin defende a proposta afirmando que foi construída por várias mãos e que o setor mineral brasileiro carece de um aparato estatal de ciência e tecnologia, nos moldes da Embrapa e da Petrobras. “Se olhar pela ótica do financiamento, você tem o Banco do Brasil especializado em financiar o agronegócio, e a indústria tem seus mecanismos de financiamento muito bem definidos. Na mineração, especialmente os mecanismos financeiros, nunca tivemos uma grande evolução. A verdade é que falta cultura e mecanismos de financiamento para a atividade mineral.”

Com novos marcos e a consolidação de instrumentos de crédito específicos para o setor mineral, o ministro Sachsida afirmou ao setor que é “plenamente factível” dobrar a participação da mineração no PIB em 5 anos, de 2,4% para 4,8%. Estudo do IPEA, no entanto, mostra que a indústria extrativa mineral representa na verdade apenas 1,2% do PIB.

De todo modo, promessas de “dobrar a participação da mineração no PIB” vem sendo feitas há muitos anos por diversos governos. Para isso, está em curso um longo processo de desregulamentação que culminou na gestão de Jair Bolsonaro, que aprofundou o modelo de “neoextrativismo-ultraliberal”.

Segundo Rinaldo, uma das questões que precisa ser aprimorada é o mecanismo de garantia para que bancos e fundos de investimento possam financiar os empreendimentos de mineração. O especialista compara com o agronegócio, que oferece como garantia a safra, os bens móveis ou maquinário e, em última instância a propriedade.

“No caso da mineração, o empreendedor é concessionário de um bem da União e, recentemente, foi aprovado um projeto que permite dar o título minerário como garantia, mas tudo isso ainda carece de detalhamento. A proposta do MME tenta fracionar e criar uma espécie de cédula porque o mercado financeiro precisa de garantias”.

Luiz Jardim afirma que a garantia é um dos principais problemas do plano de financeirização. “O que você vai dar em garantia é a pesquisa mineral, o quanto se estima que tem naquela área, mas isso cria um grau especulativo muito alto, com um grau de incerteza e possibilidade de quebra também bem elevados”, aponta.

O pesquisador destaca que a proposta deve atrair mais investimento e fazer circular mais dinheiro na economia, no entanto ressalva que a mineração representa muito pouco do ponto de vista do PIB brasileiro. “O efeito econômico seria muito pontual nas localidades onde essas empresas se instalam, mas do ponto de vista da economia nacional, isso teria muito pouco efeito”, coloca.

Desde o início da gestão Bolsonaro o Brasil se tornou patrocinador e um dos destaques da maior feira de negócios da mineração, realizada em Toronto, no Canadá, o PDAC. Foi assim em 2021, 2020 e 2019. Este ano não foi diferente.

É neste evento que executivos de mineradoras, agentes de mercado e representantes do governo brasileiro têm aberto negociações para expansão de áreas mineradas, desregulamentação do setor e incentivos financeiros como o anunciado este mês pelo MME. A comitiva brasileira deste ano contou com 80 representantes, por exemplo.

Incentivos fiscais cruzados

Outro aspecto destacado por Luiz Jardim é o excesso de incentivos fiscais do governo para a mineração. O setor mineral no Brasil já é demasiadamente incentivado do ponto de vista das isenções fiscais, com isenção de ICMS na exportação, a Lei Kandir e alíquotas baixas de Cfem, a compensação financeira paga por mineradoras nas cidades em que atuam. “Muitas vezes não se paga ICMS nas transações internas e agora estão criando um ativo financeiro, uma linha de crédito que também não pagará Imposto de Renda, como as linhas de crédito agrárias ou imobiliárias. Isso é um incentivo cruzado”, afirma Luiz.

Estudo coordenado pelo Observatório da Mineração em parceria com o IJF e Justiça nos Trilhos mostrou, de forma inédita, que as mineradoras que atuam no Brasil podem deixar de pagar, em média, US$ 1,26 bilhão de dólares por ano em função da possível evasão fiscal envolvida na cadeia da exportação do minério de ferro.

Giliad de Souza explica que o governo já investe em logística e fornecimento de estrutura para empreendimentos minerários, como abertura de estradas e fornecimento de energia e água, levando em conta que “grande parte dos empreendimentos minerários ocorrem em territórios onde ainda não existem tais estruturas”.

O professor da Unifesspa destaca ainda que há “isenções tributárias, muito fortes, especialmente se essas atividades forem na Amazônia, onde se tem uma isenção em cima do Imposto de Renda de pessoa jurídica, chegando a quase 100% de isenção, porque você tem 70% de isenção, e uma parte dos outros 30% você pode ser isento, caso o dinheiro desse Imposto de Renda seja uma aplicação de investimentos no próprio local”.

Rinaldo Mancin, do Ibram, argumenta que “o faturamento do setor mineral brasileiro no ano passado foi da ordem de R$ 339 bilhões, dos quais R$ 117 bilhões foi arrecadado em impostos e mais R$ 10,3 bilhões de Cfem, empregando 200 mil pessoas diretamente e cerca de 2,2 milhões de empregos indiretos”.

Foi o maior faturamento da história do setor mineral no Brasil, um recorde conquistado em meio a pandemia e que já cresceu significativamente em cima do recorde anterior, de 2020.

Para ele, a tributação é alta no país, mas afirma que o setor está disposto a discutir o tema, incluindo um possível projeto de Reforma Tributária, desde que “não impeça a competitividade do país frente aos concorrentes externos”. O IBRAM, como organização patronal que defende os interesses dos seus associados, tem se posicionado sistematicamente contra qualquer aumento de impostos para a mineração.

Fiscalização sucateada liga o alerta para avanço da especulação

A pesquisadora do Observatório do Clima Suely Araújo, ex-presidente do Ibama, observa que o plano de incentivo do governo para a mineração deve ser rigoroso no aspecto ambiental. “Como qualquer opção por ter alternativa de mercado envolvendo recursos naturais, você tem que ter muito cuidado sobre o que você está circulando nesse mercado, ou seja, que o crédito e todos os papéis tenham uma base do ponto de vista da legislação de proteção do meio ambiente”, aponta.

A especialista em políticas públicas explica que qualquer ativo colocado no mercado precisa de lastro ambiental, o que requer uma estrutura de fiscalização complexa, atualmente bastante sucateada pelo governo federal e pelos estados.

“O mais importante é que instrumentos de mercado, financeirização, comércio de títulos e créditos, sejam créditos de carbono, créditos florestais, créditos de mineração, não importa, a principal preocupação é rastrear a atividade e que ela observe 100% a legislação ambiental, assim como legislações das populações tradicionais, indígenas, quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais.”

Outra preocupação levantada por Tádzio Coelho é de que com esse processo de financeirização, a tendência é a de que haja uma diminuição dos recursos direcionados para as questões ambientais, o tratamento dos rejeitos, as pilhas de estéril e os efeitos ambientais dos projetos.

Ele cita o caso da Vale, que, após a financeirização, a empresa passou a dirigir menos recursos para a manutenção de barragens e outras funções ligadas ao meio ambiente e deslocando cada vez mais sua lógica para o mercado financeiro e pagamento dos acionistas.

Tádzio aponta também que um erro comum é de se pensar o impacto socioambiental sendo fruto de grandes projetos minerários. “Mas quando se observa em conjunto, as pequenas e médias empresas geram um impacto ambiental e socioeconômico gigantesco”, observa. O pesquisador acrescenta que, como já existe no Brasil, mas ocorreu no Canadá de maneira mais acentuada é a mimetização, em que pequenas e médias empresas aprovam e instalam o empreendimento e a estrutura e depois vendem para empresas maiores.

Para Suely Araújo, o Brasil tem empreendimentos sérios, que seguem a legislação, mas tem muita ilegalidade. “E, mesmo os licenciados, tem muitos empreendimentos que têm problemas no pós-licença. As barragens de Mariana e Brumadinho são uma amostra, foram licenciadas pelo estado de Minas Gerais e causaram duas tragédias”.

A isso, segundo ela, se soma a precariedade da fiscalização. “Os órgãos ambientais estaduais estão com uma estrutura muito deficitária, ainda pior do que o Ibama e o ICMBio, em termos de recursos e pessoal, o que dificulta a fiscalização in loco nos pós-licenciamento.”

Luiz Jardim afirma que a garantia ambiental praticamente não existe, já que os licenciamentos de mineração (LCA e LCI) “não têm lastros ambientais, nem qualquer cláusula de exigência de comportamento ambiental”.

Ao contrário do discurso, o controle exercido pelo mercado é falho

O diretor do Ibram Rinaldo Mancin aposta na mudança de mentalidade no mercado financeiro, em que grandes bancos e fundos de ações “têm políticas claríssimas de financiamento de empreendimentos sustentáveis, ninguém vai financiar projetos que não são sustentáveis e isso inclui a mineração”, diz. “Abrir capital hoje em dia na Bolsa de Valores, para qualquer projeto, significa você ter um compliance ambiental mais extremo possível, a B3 tem critérios duríssimos de sustentabilidade. Ou é isso ou é sair do mercado, não há mais espaço para quem não tem clareza ou transparência nas suas políticas ambientais e sociais.”

Embora a B3 e as empresas estejam repletas de boas intenções e discursos bonitos de responsabilidade social, ambiental e de gestão (o tal ESG), a prática recente tem se mostrado extremamente problemática.

A Vale foi processada nos Estados Unidos pelo próprio órgão regulador de capitais americano, a SEC, por mentir sobre o estado das suas barragens antes de Brumadinho. A suíça Glencore, maior trader de commodities do mundo, recentemente se declarou culpada das acusações de corrupção cometidas por mais de uma década, incluindo o pagamento de suborno a autoridades e a manipulação de preços, e vai pagar US$ 1,5 bilhão em multas por atividades ilegais em países da África, no Brasil e na Venezuela.

Especialista em ESG e um dos principais investidores do país, Fabio Alperowitch afirmou categoricamente em entrevista ao Observatório da Mineração que “é mentira que o mercado olha para o meio ambiente”.

“Do ponto de vista da empresa, qualquer tipo de controle socioambiental implica custo. E as empresas querem baixar custos”, resume Giliad de Souza. “Na dinâmica capitalista, que inclui basicamente todas as empresas de mineração, não está no horizonte dela o objetivo do desenvolvimento socioeconômico ou socioambiental, o que se busca é uma incessante redução de custos”.

Outro exemplo é o caso de três bancos alemães – Commerzbank, Deutsche Bank e DZ Bank – que, apesar de serem signatários dos “Princípios Para Responsabilidade Bancária” das Nações Unidas e assumirem uma série de compromissos, financiaram grandes mineradoras envolvidas em conflitos no Brasil nos últimos anos, como a inglesa Anglo American.

Para Tádzio Coelho, as novas medidas anunciadas pelo MME não surpreendem. “De certa forma são uma continuidade porque, desde o começo até hoje, os diferentes grupos do setor mineral, sejam as grandes mineradoras, a mineração ilegal ou as pequenas e médias empresas são uma base política e econômica do governo Bolsonaro”, diz Tádzio.

O pesquisador cita o Decreto 10.329, de 28/4/20, que, em plena pandemia de Covid-19, o governo estabeleceu a mineração e a siderurgia como atividade essencial. “Muitos trabalhadores da mineração adoeceram e morreram por conta da Covid. Foi uma resposta do governo Bolsonaro responder às demandas do setor mineral, que não parou durante a pandemia”, relata.

Luiz Jardim afirma que “o grande objetivo do governo Bolsonaro foi a aceleração dos trâmites burocráticos, criando mecanismos, sobretudo para minerais estratégicos, de licenciamento mais rápido do ponto de vista legal”.

Suely Araújo analisa as ações do governo Bolsonaro para o setor mineral como “tentativa de construir narrativas para ganhar espaço”. “Na verdade, não chegaram a alterar a legislação de licenciamento, por exemplo, mas criou-se uma estrutura para facilitar o licenciamento, é mais narrativa mostrando a opção governamental de que querem facilitar do que efeito jurídico”, diz, acrescentando que as medidas foram acompanhadas por uma atuação forte no Congresso.

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